【交通運輸評論】改革后的公路機構、運管機構,是否會成為“行政輔助機構”?

 貨物運輸                     |    2019-02-19 01:40

交通運輸部門承擔行政職能事業單位改革,從省級開始,將陸續面世。那會是怎樣一個面貌?

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  當前各級政府的機構改革,除了部門設置裁并,還同時包括了早已經開始試點的承擔行政職能事業單位改革、綜合行政執法改革。

  市縣級黨政機構改革方案都相繼公布并基本完成。綜合行政執法改革在《深化黨和國家機構改革方案》(中發〔2018〕11號)中有專門一節規定,而且中辦國辦分別印發了深化五大領域綜合行政執法改革指導意見,明確了統一的基本要求。各地有差異,但并不很大。

  在這次改革中,存在變數最多的可能是承擔行政職能事業單位改革

  交通運輸部門這次大改革中,部門間的變化不大,除了加強綜合交通運輸統籌,主要是劃入了漁船檢驗和監管職責。

  但是交通運輸部門內部的改革力度不小。承擔行政職能事業單位改革、綜合行政執法改革,將打破地方各級交通運輸部門長期以來形成的“1(主管機關)+X(管理機構)”模式,代之以“1(行政機關)+1(綜合執法機構)+X(事業中心)”架構。當然在省級和一些設區市或市轄區可能不建綜合執法隊伍。

  與交通運輸綜合行政執法改革相比,人們對交通運輸系統事業單位改革關注較少。當然已公布的材料也少。省級交通運輸部門的《職能配置、內設機構和人員編制規定》(“三定”規定)中,也明確“廳屬事業單位的設置、職責和編制事項另行規定”。

  當前流出的完整的文件,是《浙江省公路與運輸管理中心機構編制方案》(浙編辦函〔2019〕26號)。有必要對這個樣本進行深入觀察。

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  《浙江省公路與運輸管理中心機構編制方案》是浙江省公路與運輸管理中心的“三定”。

  浙江省公路與運輸管理中心是省交通運輸廳所屬的副廳級事業單位。浙江省交通運輸廳原有公路管理局、港航管理局、道路運輸管理局、機場管理局、交通建設工程監督管理局五個承擔行政職能事業單位。通過這次改革,行政職能將劃歸省廳,公路局與運管局整合為“公路與運輸管理中心”,機場管理局撤銷,形成1廳3中心的組織架構。

  合并了公路管理機構和道路運輸管理機構的“公路與運輸管理中心”具有怎樣的職能?這很引人關注。

  尤其是在公路管理與道路運輸管理領域,原本都擁有大量混雜著的行政職能、執法職能和公益服務職能。要清晰地界定其中一項職能是屬于行政職能、行政執法職能還是公益服務職能,并不是簡單的事。這既無法律法規規章權威的規定,也沒有具體的解釋說明。抽象說來,“行政”的目的就是“服務”社會,而“執法”是“行政”的手段之一。

  甚至一個機構究竟有多少項職能也很難統計。這似乎有點說不過去,但現實就是如此。因為何為“一個事項”,并無可操作的劃分標準。例如,“公路安全管理”可以作為一項職能,但公路本身因為管理權限不同就可以分國道、省道、農村公路以及收費公路;在“公路安全管理”項下還可以分“涉路施工管理”“超限運輸管理”……,而“涉路施工管理”還可以繼續細分。

  當前通常的做法是按照行政權力的類別來分界定職能性質。一般把行使行政決策、行政許可、行政裁決權力,劃歸“行政職能”,而行使行政處罰及相應的行政強制、行政檢查權則納入“執法職能”。這同樣缺少法定依據,同時也存在前后相關文件規定不一致的情形。而且這種分類往往沒有涵蓋所有權力,如日常行政檢查、信用考核。有的職能也似乎不具有權力的外觀,如行政指導、行政調解。隨著放管服改革的深入和政府職能的轉變,這種做法在具體操作中會遇到問題

  承擔行政職能事業單位改革的前提清理職能。根據《關于開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》(中辦發〔2016〕19號),首先要形成行政職能目錄,經審核確認后再確定歸屬。但這項工作實際很難開展。盡管各部門基本都有權力清單、責任清單之類,但這些清單質量如何,是否及時更新,只有天知道。

  職能性質界分不清,機構職能就難以確定,可能影響到機構改革、事業單位改革和綜合執法改革

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  對此,《浙江省公路與運輸管理中心機構編制方案》的基本辦法是:把公路與運輸管理中心的職能確定為“行政輔助”職能。中心在公路管理和道路運輸管理中履行行政管理的輔助、協助、支撐工作。

  《機構編制方案》第三條規定了中心主要職責。

  在中心13項職責中,除了最后一項兜底外,“承擔……行政輔助工作”出現10次,“協助……工作”出現5次,“承擔……支撐服務工作”、“提出……建議”出現各1次,另外還有些是“監測”、“評估”、“研究”、“引導”等工作。

  與原公路管理局、道路運輸管理局的主要職責相比,除了一些權限的調整,中心職責的表述最明顯的就是多了“行政輔助”“協助”等詞語。例如,原運管局的道路客貨運輸行業管理工作,就變成了中心的“行業管理的行政輔助工作”; 原公路管理局的“指導、監督收費公路和農村公路的養護管理”,到中心就成了“協助收費公路和農村公路養護管理”。

  說浙江省公路與運輸管理中心承擔的是“行政輔助”職能,大抵是不錯的。

  《關于調整省交通運輸廳所屬承擔行政職能事業單位機構編制的通知》(陜編辦發〔2019〕11號)中關于陜西省公路局、省道路運輸事業發展中心、水路交通事業發展中心等機構職責的表述中,也是使用了“承擔……事務性工作”、“協助開展……工作”。

  這類經歷了事業單位改革的事業單位,是不是應該定位為“行政輔助機構”?

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  “行政輔助機構”是筆者根據這類事業單位的職能性質給予的稱謂,也是一個定位。

  這是有政策依據的。

  2018年2月28日《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中關于“加快推進事業單位改革”一節提出:

  黨政群所屬事業單位是提供公共服務的重要力量。全面推進承擔行政職能的事業單位改革,理順政事關系,實現政事分開,不再設立承擔行政職能的事業單位。加大從事經營活動事業單位改革力度,推進事企分開。區分情況實施公益類事業單位改革,面向社會提供公益服務的事業單位,理順同主管部門的關系,逐步推進管辦分離,強化公益屬性,破除逐利機制;主要為機關提供支持保障的事業單位,優化職能和人員結構,同機關統籌管理。

  根據《決定》的要求,“承擔行政職能事業單位”,要通過改革實現“政事分開”;“從事經營活動事業單位”,要通過改革“事企分開”。這兩類事業單位最終都會被“改”出事業單位行列。

  今后的事業單位以公益類事業單位為主體。根據服務對象和基本職能的不同,公益類事業單位又分為“面向社會提供公益服務的事業單位”和“為機關提供支持保障的事業單位”。

  “行政輔助機構”就屬于“主要為機關提供支持保障的事業單位”。

  對這類單位,《決定》要求“優化職能和人員結構,同機關統籌管理”。

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  關于“行政輔助”,近年來有一些研究。

  主要原因是編外行政輔助人員越來越多。特別是公安、城管等行政執法部門,聘用了數量較多的輔警、協管輔助行政執法活動。

  這現象其實在域外也有。行政輔助人員還被稱為行政機關的“延長之手”、“行政助手”。

  實踐中個別編外人員了在履行職責時出現了一些問題,遭到了社會輿論的質疑。當然這也不排除一些行政機關不夠仗義,讓“臨時工”當了“替罪羊”。

  因此全社會開始重視編外行政輔助人員管理。近年來,以公安輔警管理制度為主,各地出臺了一大批地方政府規章、行政規范性文件,規范行政執法輔助人員及其行為,如《廣東省公安機關警務輔助人員管理辦法》《湖南省行政執法人員和行政執法輔助人員管理辦法》《河北省行政執法輔助人員管理辦法(試行)》。其他諸如《浙江省行政程序辦法》等規范行政管理工作的規章中,也對編外行政輔助人員管理做了原則規定。

  之所以會出現行政輔助人員,主要原因是行政機關工作任務日益繁重而行政編制資源嚴重不足。還有就是為完成某些特殊任務,行政機關技術力量不足。還有就是機構改革的遺留問題。

  但是,有關研究都只針對“行政輔助人員”,也就是被行政機關編外聘用的自然人

  而對于輔助行政機關行使職權的“行政輔助機構”,似乎還沒有引起關注。

  但是它已然出現了。

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  承擔行政輔助職能的,多是行政機關所屬的事業單位。

  既然“行政輔助機構”已經來了,那么就應該研究下,以便更準確地定位。

  應該說這次又是實踐走在了法律前面。沒有法律法規規章對行政輔助機構做規定。

  這里有必要將“行政輔助”行為與“行政授權”“行政委托”“行政協助”幾種看似比較接近的行為進行簡單的對比。

  行政授權,一般是指法定行政機關以外的具有管理公共事務職能的組織依據法律法規規章的規定獲得行政職權的行為。被授權組織能夠以自己名義實施行政行為。

  行政委托,一般是指是指一個行政機關依據法律法規規章的規定將其部分法定行政職權讓予其他行政機關或管理公共事務的事業組織實施的行為。受委托方以委托機關的名義實施行政行為。

  行政協助,一般指一個行政機關在管理公共事務的過程中,請求其他行政機關在行政職權范圍內予以幫助,共同完成行政管理任務的行為。各個行政機關以各自的名義實施行政行為。

  行政輔助與行政授權、行政協助明顯不同。行政輔助機構本來不具備行政主體資格,同時也沒有法律法規規章的授權。

  行政輔助與行政委托最為接近,特別受委托方為管理公共事務的事業單位時,兩者更為相似:都是行政機關轉移自有的法定職權;都是一部分職權或某一環節職權的轉移;接受一方都是原本無行政職權的管理公共事務事業單位;接受方對外都以行政機關名義行使職權;行使職權的法律責任都歸屬行政機關

  在《關于調整省交通運輸廳所屬承擔行政職能事業單位機構編制的通知》,該省公路局就有多項職能是“受省交通運輸廳委托……”。

  但行政輔助機構與受委托單位還是有不同。

  一是行政委托需要法律法規規章的依據。盡管將來的趨勢可能會放松,特別是一些“柔性”的職權。但目前還是需要“合法”委托。而對行政輔助機構而言,目前就沒有這方面規定。

  二是行政委托通常是將委托事項整體委托。委托行政機關主要是加強監督,并對行為后果承擔責任,受委托單位在權限范圍內行使委托職權。而行政輔助工作的獨立性可能更差,從屬性、依附性更強。

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  行政輔助機構的問題,目前尚無法律法規規章進行規范。盡管還處在比較“混沌”的階段,但行政輔助機構還是有些事項似乎應當引起注意:

  一是盡量分清職能行政機關與行政輔助機構在業務上水乳交融,劃分“行政職能”與“行政輔助職能”難度很大。盡管如此,還是要盡量加以區分,厘清職能。起碼在關于行政輔助機構職能的文字表述上要避免“行政管理式”的強硬。否則,有關職能就可能比改革前更加模糊,體制機制更為混亂。那樣的話,承擔行政職能事業單位改革就真成了“換牌子”了。

  二是固定服務對象行政輔助機構只對行政機關提供技術性、事務性或程序性的支持保障,不再直接面向社會提供公益服務,更不能開展有償經營活動。當然,行政輔助機構的服務對象應該不止限于一個行政機關,同時也應當可以為綜合行政執法機構提供服務。

  三是明確權責關系。行政機關、綜合行政執法機構與行政輔助機構同處一個系統,三者的關系更多的是內部關系。綜合行政執法改革實行“局隊合一”,行政輔助機構與局也是一個整體。行政機關統籌抓總,綜合行政執法機構事后查處,行政輔助機構可能承擔大量事務性、基礎性、日常性工作。行政輔助機構對行政機關負責,行政機關對外承擔法律責任

  四是保障人員待遇。行政輔助機構是改革的產物,有特別的歷史背景,實質上仍然是因為行政編制資源不足事業單位又承擔了有關行政職能。行政輔助機構工作人員與行政機關公務員、綜合行政執法機構執法人員,就是分工不同,其待遇應該盡量向公務員看齊。政策允許時就應當參照公務員管理。

  前述有關“行政輔助機構”的評論,純屬個人觀點

  是否稱為“行政輔助機構”并不重要,但往這個方向努力是有意義的:既能夠最大限度地維持原有的“1+X”總體工作格局,各部分的功能也可以繼續有效發揮。同時能夠保持隊伍的基本穩定,降低改革對交通運輸工作的震蕩,放大改革的正面效果。

  通過改革,應該會越來越好。